지난해의 연근해어업 생산량은 92만톤으로 44년 만에 상징적 하한선인 100만톤이 붕괴되었다. 지난 12월부터 필자는 생산량 추정치를 대입하여 ‘44년’과 ‘100만톤 붕괴’의 의미, 44년 전과의 상황 비교, 심각성 및 대책 마련의 시급성을 계속 제기해 왔다. 연근해어업 생산량 급감의 심각성은 생산량이 제일 높았던 1986년도의 173만톤과 비교하면 더욱 명확해 지는데, 지난해의 생산량은 1986년의 절반 수준에 그쳤다. 그리고 어업 생산량 통계에서 90만톤대를 기록한 해는 지난해와 1972년 두 해뿐인데, 44년 전에는 어선 성능이나 어획기술이 현재에 비해 크게 낙후되어 있었기 때문에 지난해의 생산부진은 사실상 사상 최악이라고 할 수 있다. 

  더욱이 이러한 연근해어업 생산량 저조는 반등의 기미를 보이기는커녕 금년도에도 감소세를 이어가고 있어 이러다가는 90만톤도 힘들 수 있다는 우려가 확산되고 있다. 해양수산부 통계에 따르면 이미 1사분기 연근해어업 생산량은 지난해 대비 4.1% 감소한 것으로 나타났다. 그리고 우리나라 최대의 수산물 양륙지이면서 고등어 등 대중적인 어종이 가장 많이 위판되는 부산공동어시장의 생산량은 지난해 대비 약 44%나 줄어든 것으로 나타났다.  

 

◆주요 원인은 남획, 어장환경 악화, 기후변화

  연근해어업 생산량 감소의 원인에 대해 전문가들은 다양한 해석을 내놓고 있다. 그만큼 지난해의 생산량 감소는 인위적 요인부터 자연적 요인까지 다양한 원인에 누적되거나 혼재되어 발생하였기 때문이다. 수산자원관리 전문가들은 수산자원 및 생산량 감소의 주요 원인으로 우선 남획, 어장환경 악화, 기후변화를 지목한다. 특히 역사상 가장 뜨거웠던 지난해는 기후변화의 영향이 컸다고 한다. 이와 관련하여 필자는 지난 1월 6일 개최된 해양수산전망대회에서 남획, 폐어구, 중국의 싹쓸이 불법조업, 기후변화 등을 주요 원인으로 제시한 바 있다. 여기서 중국의 싹쓸이 불법조업은 크게 남획에 해당하고 침적된 폐어구의 영향은 어장환경의 악화에 해당한다. 그 밖에도 생산량 감소의 주요 원인으로는 조업구역 축소 및 각종 개발에 따른 어장환경 악화 등을 들 수 있다. 특히 한·일, 한·중 어업협정 체결 등으로 인한 조업구역 축소는 장기적인 관점에서 연근해어업 생산량 감소에 상당한 영향을 미쳤음은 반론의 여지가 없다. 더욱이 지난해에는 한·일 어업협상 미체결로 인해 관련 업계의 생산이 크게 감소되었다. 그리고 매립·간척으로 인해 서울 면적의 3배에 달하는 갯벌이 사라진 것도 조업구역 축소 및 어장환경에의 악영향을 확대시켰다. 최근 심각하게 거론되는 바닷모래 채취 또한 정도의 차이가 있겠지만 조업 및 어장환경에 악영향을 미쳤음을 부인할 수 없다. 하지만 필자는 연근해어업 생산의 여러 원인 중에서 남획, 폐어구, 중국의 싹쓸이 조업에 국한하여 연근해어업 생산위기를 극복하기 위한 대응책을 모색해 보고자 한다. 왜냐하면 이들 요인은 인위적인 요인이면서 어업활동으로 인해 나타나는 문제이기 때문이다. 

 

◆악순환의 덫에서 벗어나기 위해서는 특단의 자원회복 대책이 필요

  수산자원이 풍요롭지 못한 상태에서 어업 생산량 감소는 자칫하면 ‘악순환의 덫’으로 이어질 수 있다. 즉, 생산량 감소로 인해서 어업인의 소득이 감소하면 어업인은 자원이 회복될 때까지 기다리기 보다는 줄어든 소득을 만회하기 위해서 더욱 더 어획경쟁을 벌이는 경향이 있다. 이 때문에 자원은 더욱 감소되고 재차 생산량 감소로 이어지는 악순환의 덫에 걸리게 되는 것이다. 그리고 최악의 상황에 이르게 되면 자원 붕괴와 함께 해당 어업 또한 사라지게 된다. 우리는 과거에 명태어업이 이렇게 붕괴되는 것을 지켜보았다. 그리고 최근에는 고등어, 오징어, 갈치 등 국민생선의 어획 상황이 계속 악화되고 있다. 특히 갈치의 경우, 어업인들이 유류비라도 만회하기 위해 어린갈치인 풀치를 무분별하게 잡아들여 금년도 공동어시장 위판 갈치의 79%가 풀치로 채워졌다. 즉 악순환의 덫이 만들어지고 있는 것이다.

  따라서 사상 최악의 연근해어업 생산으로 촉발되는 악순환의 덫에서 벗어나기 위해서는 땜질식 대응이 아닌 특단의 수산자원회복 대책이 시급하다. 이를 위해서는 수산자원 및 연근해어업 생산량 감소의 원인별로 과거와 다른 강력한 대응이 이뤄져야 한다. 

 

◆과도한 어획능력의 삭감과 어린물고기 보호 

  세계의 수산자원관리 전문가들은 수산자원 감소의 첫 번째 이유, 특히 인위적인 이유로써  남획을 지목한다. 우리나라도 예외는 아니어서 어선 성능 및 어획기술의 비약적 발전과 함께 수산자원이 감소하였고 다시 어획량이 감소하였다. 물론 수산자원이 현재에 비해 풍요로웠던 1970년대 초반에는 어선 성능 및 어획기술의 발전에 힘입어 어업 생산량이 증가하였다. 그러나 어선 등의 어획능력이 자원의 재생산력을 넘어서면서부터는 어획능력의 증가는 오히려 어업 생산량 감소로 이어졌다. 이를 잘 반영하듯이 1972년 이후 근해어선이 791척에서 지난해에는 2,630척까지 크게 증가하였다. 그리고 근해어선 마력수는 같은 기간에 171천 마력에서 1,795천 마력으로 급증하였고, 연안어선은 332천 마력에서 8,413천 마력으로 급증하여 어선 전체가 대형화 및 고마력화를 거쳤지만 수산자원은 1972년의 62% 수준으로 급감하였고 결국 척당 혹은 마력당 어획량마저 감소하게 된 것이다.  

  해양수산부의 보도자료에 따르면 연근해에서의 어선세력은 수산자원 대비 약 11%가 초과된 상태이다. 하지만 여러 전문가들은 현재의 어획능력 초과가 더욱 심각한 수준이며, 이를 고려한 강도 높은 어선 감척이 필요하다는 의견을 제시한다. 따라서 자원량 수준에 맞는 적정 어획능력을 갖추기 위해서는 강도 높은 감척사업의 추진이 불가피하다고 할 수 있다. 따라서 정부가 이대로는 안 된다는 위기의식 속에서 통 큰 재원 마련 및 감척가격 현실화를 통해 현재의 구조개선 계획보다 더욱 강력하게 남획형어업부터 집중적으로 감척을 추진해야 한다. 

  한편, 남획은 크게 가입남획과 성장남획으로 대별되는데, 첫 번째 남획은 주로 과도한 어획능력에 의해 발생하고, 두 번째 남획은 주로 자원남획형 어법이나 어린물고기의 무분별한 어획에 의해 발생한다. 따라서 어린물고기의 남획에 대한 대응책 강화가 필요하다. 지난해의 연근해어업 생산량이 92만톤에 그쳤는데, 수입산도 포함돼 있지만 2016년 기준 생사료 사용량은 49만톤에 달해 어린물고기 남획의 심각성을 잘 보여주고 있다. 생사료는 기본적으로 어린물고기와 멸치 등의 소형어로 만들어진다. 국립수산과학원에 따르면) 어획 구성에 있어서 갈치와 참조기는 10마리 중 8∼9마리가 어린물고기이다. 특히 금년도 공동어시장에 위판되는 갈치 중 풀치 비율이 약 80%에 이르고 있어 갈치의 생산감소에도 불구하고 어린물고기를 남획하는 업계가 언론의 비난을 받고 있다. 수산자원의 고갈로 인한 어획량 감소가 심각한 상황에서 어린물고기를 남획하는 것은 연근해어업의 미래를 어업인 스스로 포기하는 결과로 이어진다. 즉 악순환의 덫에서 헤어날 기회가 사라지게 되는 것이다. 한 때 17만톤까지 생산되던 명태는 어린물고기인 노가리의 어획비율이 약 94%를 차지하는 등 남획이 심화되어 결국 2008년에는 어업생산 통계에서 ‘0’을 기록하면서 ‘상업적 멸종’에 이르렀다.   

  따라서 연근해어업 생산위기를 자원회복을 통해 극복하기 위해서는 업계의 어려운 상황에도 불구하고 어린물고기가 자라서 산란하여 자원증대로 이어지는 재생산 메카니즘을 보호해 줘야 한다. 그리고 어린물고기 혼획율이 매우 높은 업종에 대해서는 단호하게 감척해 나가야 한다. 어린물고기 혼획비율이 90%를 넘어서는 어업을 방치하는 것은 더 이상 어업생산이 아니라 ‘국부의 소멸’이기 때문이다. 그리고 양식업 경영 상의 논리로 더 이상 연근해의 어린물고기가 생사료로 사용되는 것을 방조해서는 안 된다. 30원 짜리 어린갈치 한 마리는 양식과 같은 비용 투입 없이도 자연에서 잘 자라기만 하면 3만원에 거래될 수 있다. 1,000배의 고수익률을 내는 국가적 투자인 셈이다. 이 때문에 선진어업국에서는 어린물고기의 어획을 엄격히 규제하고 있다. 그리고 극단적으로는 어린물고기 혼획율을 낮추기 위해서 면세유의 차등 지급도 고려해볼 필요가 있다. 유류비라도 만회하기 위해 어린물고기를 어획한다고 하는데, 이런 어업에 면세유가 지급된다는 것에 국민들이 공감하기 어려울 것이다. 선진국에서는 어린물고기의 혼획을 낮추기 위해 실시간 어장이동명령(RTC) 등을 운영하기도 한다. 국립수산과학원의 자원상황 예보가 고도화 되면서 이러한 제도가 조속히 도입될 필요가 있다. 그 밖에도 혼획저감장치 설치 강화, 세목망 사용 제한 강화 등이 적극 추진되어야 한다. 아울러  장기적으로는 공약사항인 TAC의 확대와 더불어 어린물고기 혼획량에 대해서 일정 비율의 성어중량으로 환산함으로써 어업인이 혼획을 기피할 수 있는 제도적 근거를 마련하는 것도 검토돼야 한다.

 

◆어장환경 개선은 폐어구 대책부터

  남획과 더불어 우리나라 수산자원 감소의 주요 원인으로 어장환경 악화를 들 수 있다. 특히 우리나라의 연근해어업에서는 자망어업과 통발어업의 비중이 높으며 이들 어구의 유실 및 폐기에 의한 유령어업 피해가 심각한 수준이다. 해양수산부에 따르면 폐어구로 인한 유령어업으로 연간 어획량의 약 10%가 손실된다고 한다. 즉 10만톤에 이르는 수산자원이 폐어구로 인해서 폐사되면서 약 3, 700억원의 국부가 소멸된다는 것이다. 더욱 우려스러운 점은 폐어구 수거 예산 부족으로 인해 연간 수거비율이 15%에 그쳐 매년 폐어구의 침적이 확대되고 있다는 것이다. 이러한 문제의 심각성을 해소하기 위해 정부는 어구관리법의 제정을 통한 어구관리 강화를 계획하고 있다. 따라서 지난해 말 국무회의를 통과한 어구관리법을 조속히 제정하여 어구에 대한 생애주기별 체계적인 관리 및 대대적인 폐어구 수거를 통해서 유령어업 방지 및 수산자원회복을 도모하여야 한다. 그리고 생분해성 어구 생산비용 절감을 위한 연구·개발 및 보급 지원 확대를 통해서 어업인들이 보다 저렴한 가격에 현장에서 사용할 수 있는 여건을 조성해야 한다. 우리나라는 생분해성 어구의 제조에 있어서 세계적인 기술을 보유하고 있다. 다만 이러한 어구가 저가의 중국산 어구에 밀려 보급에 어려움이 있다. 그렇다 하더라도 폐어구로 인해 연간 3, 700억원에 이르는 국부가 소멸된다는 점을 감안하면 생분해성 어구에 대한 정부 지원 확대의 당위성이 충분하다고 사료된다. 따라서 생분해성 어구의 생산비용 절감을 위한 연구·개발 및 보급 지원 확대를 통해서 어업인들이 보다 저렴한 가격에 현장에서 사용할 수 있는 여건을 조성해 나가야 한다. 

 

◆자원주권 수호 측면의 불법조업 대응 강화

  연근해 생산위기를 극복하기 위해서는 중국의 불법조업에 대한 강력하고 실효적인 대응이 필요하다. 정부는 중국의 불법어업으로 인한 연간 어획 손실량을 8만 ∼ 12만톤으로 추정하고 있다. 하지만 어업인 및 여러 전문가들은 중국의 불법조업으로 인한 피해가 이 보다 훨씬 클 것이라고 믿고 있다. 한 논문에서는 불법조업 피해가 최대 67만톤에 이를 것으로 추정하고 있다. 일단 이러한 큰 편차가 보고되고 있다는 것은 그만큼 손실 규모 추정에 어려움이 있다는 것을 반증하지만 편차를 줄일 수 있는 보다 정밀한 모니터링과 지속적인 연구가 필요하다. 그리고 중국의 불법조업은 어획량만 높은 것이 아니라 어린물고기까지 싹쓸이하고 우리 어민의 어구 훼손마저 일삼고 있어 주권 수호 측면의 강력한 대응이 필요하다. 

  중국의 싹쓸이 불법조업으로부터 우리의 수산자원을 수호하고 연근해 생산량을 회복하기 위해서는 우선 불법조업에 대한 단속역량이 크게 강화되어야 한다. 대응책으로는 단속선 확충, 동·서·남해 전진기지 구축을 통한 신속한 대응, 항공 단속체제 구축 등이 필요하다. 특히 보다 흉폭화되는 불법조업 어선의 저항에 우리 단속인력의 안전을 확보하면서 보다 효과적으로 대응하기 위해서 드론을 활용하여 친환경 페인트 살포를 통한 낙인 및 비디오 채증, 최루 스프레이 발사 등 첨단 단속체계 구축도 적극 검토돼야 한다. 지난 2015년에 미국의 노스다코타 주에서는 경찰이 드론을 활용하여 최루액 및 고무탄을 발사할 수 있도록 법안을 통과시켰다. 우리 단속인력의 안전을 확보하고 자원주권을 수호하기 위해서는 이러한 강력한 첨단 단속시스템의 개발 및 배치가 시급하다. 한편 중국에서도 자국의 불법조업에 대한 비판과 자제의 목소리가 커가고 있으므로 어업협력교류재단의 설립 및 협력을 통해서 민간교류 및 자율의식 배양을 병행할 필요가 있다. 

 

◆어업인의 생계를 고려한 자원회복 및 위기극복 필요 

  한편 연근해어업 생산량이 크게 감소하는 상황에서 규제 일변도의 정책으로는 단기적으로 어업인의 생계를 크게 악화시킬 수 있다. 따라서 규제 정책 이외에도 수산자원조성사업과 같은 촉진정책이나 휴어직불제와 같은 소득 보전사업이 병행되어야 한다. 우선 자원회복 절실어종에 대한 수산자원회복 프로그램을 강화할 필요가 있다. 종자 생산기술, 산란장 조성기술 등 첨단기술을 접목하여 명태, 쥐치, 낙지 등 자원회복이 절실한 어종을 중심으로 회복사업을 강화해 나가야 한다. 명태와 같이 인공종자 생산이 성공한 어종에 대해서는 전문적이면서 대량생산이 가능한 시설을 조속히 만들어 자원회복을 가시화 해야 한다. 그리고 수산자원 플랫폼 사업을 시범단계에서 본격적으로 가동하여 낙지 등 고갈자원의 산란 여건을 개선함으로써 연안어종을 중심으로 자원회복을 가시화 해야 한다. 

  휴어제 및 재정적 지원과 관련해서는 지난해 연근해어업 생산량이 100만톤을 하회한 상황에서 수협을 중심으로 휴어제를 기반으로 한 자율적 수산자원관리를 전개하겠다는 것에 대해서는 크게 환영하는 바이다. 일반적으로 한 번 감소된 수산자원을 회복시키기 위해서는 어획통제로 인해 상당한 인내와 고통이 수반된다. 그리고 어획이 통제된다고 해서 자원량이 곧바로 늘지 않는다. 즉 어획통제와 수산자원회복에는 시간적 디커플링(decoupling)이 존재한다. 또한 어획통제로 인한 어획량 감소는 어업인 소득감소 및 생계압박으로 이어지게 된다. 이 때문에 현재의 소득에 생계가 달린 어업인으로서는 자원회복에 필요한 휴어, 어구수 삭감, 조업일수 감축 등 어획노력량 삭감에 쉽게 동참하기 어려운 것이다. 따라서 이러한 문제를 해소하고자 신정부에서는 어업인의 자율적 수산자원관리에 대한 참여 유도로 휴어제에 대한 재정적 지원인 ‘휴어직불제’를 도입하는 방안을 공약에 담았다.  

  한편 휴어제가 성공적으로 추진되기 위해서는 여러 가지 고려해야 될 사항이 있다. 휴어는 수산자원회복에 효과적이지만 단독으로 성공하기 어렵다는 것이 해외의 여러 연구에서 제시되었다. 따라서 어린물고기 포획금지체장의 완화가 아니라 강화를 통해 병행적으로 추진되어야 그 효과가 가시화 될 수 있다.

 

◆중국, '하계휴어제' 도입

중국은 1995년부터 사실상 강제적인 금어기에 해당하는 ‘하계휴어제’를 도입하였고, 금년부터 4개월로 확대하였다. 하지만 중국은 어린물고기마저 싹쓸이하는 어법에 의한 남획 등으로 연근해어장이 황폐화되었다. 이웃한 일본은 2011년부터 ‘자주적 자원관리’를 표방하면서 휴어제를 중심으로 어업인이 자원관리계획을 수립하여 추진해 왔다. 이는 현재 우리가 도입하려는 체제와 매우 유사한 것이다. 하지만 지난해 일본의 연근해어업 생산량은 60년 만에 최악을 기록했고, 수량(數量) 관리 강화와 한계관리기준의 도입을 추진하고 있다. 즉 휴어제는 수산자원 감소를 일시에 해소할 수 있는 만병통치약이 아니라는 것이다. 따라서 기존의 포획금지체장 등 자원관리수단을 대체하여 어린물고기의 보호를 약화시키기 보다는 기존의 관리수단에 대한 보완적 수단으로 나아가야 한다. 

 그리고 신정부 공약에서는 휴어직불제와 관련하여 산란기 치어 보호 및 어족자원 보호 차원에서 어획활동을 제한하는데 따르는 최소 소득보전을 제시하고 있다. 연근해어업 생산감소로 어업인의 경영상황이 크게 악화되고 있는 가운데 휴어제에 대한 어업인의 참여를 늘리기 위해서는 어업인의 최소 소득보전에서 더 나아가 폐어구 수거사업 민간 참여프로그램을 활성화하여 휴어기 동안 어업인의 정상소득을 보전하는 방안도 강구되어야 한다. 즉 소득원이 될 수 있는 일을 만들고 거기에 대해 정상적인 형태로 소득을 보전해야 한다는 것이다. 이를 위해서는 어선에서 폐어구의 수거를 보다 효율적으로 수행하기 위한 어선 대여용 폐어구 수거장비의 개발 및 대여가 병행되어야 한다. 이렇게 추진하게 되면 어업인의 정상소득 유지를 통한 생계안정, 산란기 치어보호 및 침적 폐어구 저감을 통한 수산자원회복의 가속화라는 1석 3조의 효과가 발휘될 수 있을 것이다.